Правові аспекти українських санкцій

16/ 07/ 2018

Останніми роками тема санкцій широко обговорюється не тільки у вузькому експертному колі, а й в суспільстві в цілому. Переважно це пов’язано з українською ситуацією, що призвела до хвилі обмежень та персональних санкцій з боку США, ЄС, Канади, Австралії щодо РФ, а в подальшому і російських заходів у відповідь у вигляді продуктового ембарго. В основному дискусії зводяться до ефективності запровадження санкцій і їх впливу на економіку тієї чи іншої країни. Нещодавня заява Президента, що Україна синхронізує свої санкції з останніми сакціями США викликало новий інтерес до цієї теми. У цій статті ми не плануємо розглядати економічну або політичну доцільність, а хочемо лише приділити увагу особливостям правових аспектів застосування санкцій в Україні. Трохи про санкції Санкції можуть приймати різну форму та можуть бути як повномасштабними – повністю блокують будь-які види торговельних та фінансових операцій з цілими країнами, секторальними – які зачіпають окремі галузі економіки та групи осіб, так і адресними – обмежують операції з окремими особами або компаніями, включаючи заборону на в’їзд окремих осіб, заморозки їх активів, фінансових обмежень. За порушення міжнародного права розвинені країни щодо РФ переважно використовують адресні санкції, так звані, «розумні санкції» засновані на списках, які дозволяють більш точно фокусуватися на конкретних особах і групах, які представляють загрозу національній безпеці, зовнішній політиці або економіці. Санкційні режими ЄС та США Євросоюз вводить санкції в рамках спільної зовнішньої політики безпеки за одноголосним рішенням країн-учасниць. Адміністрування та примусове виконання санкцій ЄС забезпечується кожною країною відповідно до внутрішніх законодавств. Європейські санкції зобов’язані виконуватися фізичними та юридичними особами країн ЄС в рамках території Євросоюзу, а також за його межами, включаючи літаки, судна. У США санкційні програми реалізовуються декількома органами, включаючи президентські укази. Але, ключовим регулятором санкційних програм є Департамент казначейства, Управління з контролю за іноземними активами (OFAC), який несе відповідальність за оприлюднення і забезпечення заходів санкцій. У США державні органи володіють широкими повноваженнями щодо застосування санкцій, і наглядом за їх виконанням і притягнення до відповідальності. Санкційні режими України Якщо у вищеперерахованих країнах вже давно існувала правова база для прийняття санкцій, то Україні був потрібен час для її створення. У 2014 році Верховна Рада України зробила перший крок і прийняла Закон України «Про санкції», відповідно до якого ініціює прийняття та скасування санкцій Президент, Парламент, Нацбанк, Кабмін та СБУ. Санкції приймаються Радою національної безпеки України (РНБО), вводяться в дію Указом Президента, а в разі секторальних санкцій потрібне додаткове затвердження Парламентом. На практиці, грунтуючись на цьому законі приймалися виключно персональні санкції окремо для юридичних та фізичних осіб. В опублікованому рішенні РНБО перераховуються тільки найменування осіб, вид санкції та термін застосування. Примітно, що в рішенні не вказується орган, який відповідальний за реалізацію конкретного виду санкції. Але це не виключає існування плану заходів з реалізації рішення РНБО з обмеженим доступом. Найімовірніше ініціатори конкретного виду санкції відповідають за їх реалізацію. Закон містить лише шість статей і є рамковим. У минулому році в нього внесли перші зміни в частині заборони Антимонопольному комітету України надавати дозволи на концентрацію компаній. Також, Служба спеціального зв’язку та захисту інформації України намагалася ініціювати доповнення до Закону ще одним видом санкцій. Яскравим прикладом необхідності удосконалення українського законодавства є наявність численних позовів в українських судах та правозастосовна практика санкцій, прийнятих проти ряду російських компаній, зокрема соцмереж ВКонтакте та Однокласники, а також Яндекса, які так і не були до кінця реалізовані. Проблема з правозастосуванням безпосередньо пов’язана з недосконалим правовим регулюванням, відсутністю належних додаткових повноважень у державних органів для нагляду за виконанням та обходом, а також відсутністю прямої норми про обов’язок фізичних та юридичних осіб України виконувати режим санкцій та прямої спеціальної відповідальності за такі порушення. В українській практиці не було жодного випадку, коли залучили б до відповідальності компанію або фізичну особу за порушення сакційного режиму стягнувши значну суму штрафу, як це відбувається в інших країнах. У законодавствах багатьох розвинених країн, включаючи США та ЄС, містяться положення, які застерігають обхід санкцій, включаючи можливість використання контрольованих дочірніх компаній, зареєстрованих в інших країнах. Безумовно, українські санкцій з ряду причин не можуть бути порівняні за значимістю з такими санкціями, та враховуючи, що переважно рішення РНБО ґрунтується на американських та європейських санкціях, то створити злагоджену модель застосування та скасування санкцій вже давно стало необхідністю, хоча б для того щоб належним чином забезпечити екстериторіальність рішень США. Крім іншого, Закон вимагає поліпшення формулювань щодо підстав для прийняття та скасування санкцій та порядку внесення відповідних ініціатив, а також уточнення та роз’яснення деяких видів санкцій. Наприклад, абсолютно не ясно, що мається на увазі під таким видом санкцій, як – «Обмеження торгових операцій» і який конкретний державний орган яким інструментарієм буде здійснювати реалізацію, тобто це ліцензування, квотування або заборона на укладання контрактів. Це призводить до того, що українські компанії та фізичні особи не можуть оцінити свої власні ризики, не розуміючи в чому власне полягає обмеження в роботі з такими підсанкційними контрагентами і як результат – це може привести до порушення санкціонного режиму. У той же час, усім відомо, що Україна щодо Росії прийняла ряд обмежувальних заходів у торгівлі, такі як – введення заборони (ембарго) на імпорт певних товарів з РФ, а також підвищення мит до рівня зв’язаних ставок СОТ. Специфіка таких обмежень полягає, по-перше, в прийнятті цих заходів самостійно Урядом відповідно до Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність», а не за процедурою Закону «Про санкції». По-друге, в необхідності оперативного прийняття заходів у відповідь на дії РФ через введення продуктового ембарго і одностороннього призупинення Договору про зону вільної торгівлі від 18.10.2011. Напрошується висновок, що спеціальний Закон «Про санкції» не забезпечує оперативну реакцію через прописану в ньому процедуру. Недосконале правове поле позначається і на складності захисту осіб, які випадково потрапили під санкції та скасування таких заходів. Наприклад, особи, які мають однакові прізвища з підсанкційними особами або особи, які були включені до чорних списків помилково або на основі недостовірної інформації. Багато юридичних фірм США та ЄС спеціалізуються на національній безпеці та санкціях, переважно перевіряючи контрагентів клієнтів на предмет їх наявності у заборонених списках різних юрисдикцій та консультуючи щодо санкційних режимів та правових підстав роботи з компаніями, які знаходяться у зоні ризику. В Україні така практика малорозвинена та обмежується лише певними формулюваннями у контрактах, що пояснюється відсутністю спеціальної відповідальності за подібні порушення та потреби клієнта у подібних послугах в українській юрисдикції. Безумовно, чотири роки тому Україна не мала досвіду захисту власної національної безпеки шляхом прийняття санкційних режимів. Прийнятий Закон «Про санкції» давав можливість хоч якось реагувати на зовнішні обставини і агресію. Після спливання чотирьох років, розуміючи усі складності роботи в рамках чинного правового поля, з’явився досвід реалізації санкційних режимів, що дає можливість удосконалення законодавства для оперативного реагування, прозорості та зменшення ризиків, пов’язаних з оскарженням в судах. Додаткова інформація За додатковою інформацією звертайтеся, будь ласка, до Олена Омельченко, юриста, керівника практики міжнародної торгівлі, за телефоном +380 44 494-1919 або електронною поштою.

Нещодавня заява Президента, що Україна синхронізує свої санкції з останніми сакціями США викликало новий інтерес до цієї теми.

У цій статті ми не плануємо розглядати економічну або політичну доцільність, а хочемо лише приділити увагу особливостям правових аспектів застосування санкцій в Україні.

Трохи про санкції

Санкції можуть приймати різну форму та можуть бути як повномасштабними – повністю блокують будь-які види торговельних та фінансових операцій з цілими країнами, секторальними – які зачіпають окремі галузі економіки та групи осіб, так і адресними – обмежують операції з окремими особами або компаніями, включаючи заборону на в’їзд окремих осіб, заморозки їх активів, фінансових обмежень.

За порушення міжнародного права розвинені країни щодо РФ переважно використовують адресні санкції, так звані, «розумні санкції» засновані на списках, які дозволяють більш точно фокусуватися на конкретних особах і групах, які представляють загрозу національній безпеці, зовнішній політиці або економіці.

Санкційні режими ЄС та США

Євросоюз вводить санкції в рамках спільної зовнішньої політики безпеки за одноголосним рішенням країн-учасниць. Адміністрування та примусове виконання санкцій ЄС забезпечується кожною країною відповідно до внутрішніх законодавств.

Європейські санкції зобов’язані виконуватися фізичними та юридичними особами країн ЄС в рамках території Євросоюзу, а також за його межами, включаючи літаки, судна.

У США санкційні програми реалізовуються декількома органами, включаючи президентські укази. Але, ключовим регулятором санкційних програм є Департамент казначейства, Управління з контролю за іноземними активами (OFAC), який несе відповідальність за оприлюднення і забезпечення заходів санкцій.

У США державні органи володіють широкими повноваженнями щодо застосування санкцій, і наглядом за їх виконанням і притягнення до відповідальності.

Санкційні режими України

Якщо у вищеперерахованих країнах вже давно існувала правова база для прийняття санкцій, то Україні був потрібен час для її створення. У 2014 році Верховна Рада України зробила перший крок і прийняла Закон України «Про санкції», відповідно до якого ініціює прийняття та скасування санкцій Президент, Парламент, Нацбанк, Кабмін та СБУ. Санкції приймаються Радою національної безпеки України (РНБО), вводяться в дію Указом Президента, а в разі секторальних санкцій потрібне додаткове затвердження Парламентом.

На практиці, грунтуючись на цьому законі приймалися виключно персональні санкції окремо для юридичних та фізичних осіб. В опублікованому рішенні РНБО перераховуються тільки найменування осіб, вид санкції та термін застосування. Примітно, що в рішенні не вказується орган, який відповідальний за реалізацію конкретного виду санкції. Але це не виключає існування плану заходів з реалізації рішення РНБО з обмеженим доступом. Найімовірніше ініціатори конкретного виду санкції відповідають за їх реалізацію.

Закон містить лише шість статей і є рамковим. У минулому році в нього внесли перші зміни в частині заборони Антимонопольному комітету України надавати дозволи на концентрацію компаній. Також, Служба спеціального зв’язку та захисту інформації України намагалася ініціювати доповнення до Закону ще одним видом санкцій.

Яскравим прикладом необхідності удосконалення українського законодавства є наявність численних позовів в українських судах та правозастосовна практика санкцій, прийнятих проти ряду російських компаній, зокрема соцмереж ВКонтакте та Однокласники, а також Яндекса, які так і не були до кінця реалізовані.

Проблема з правозастосуванням безпосередньо пов’язана з недосконалим правовим регулюванням, відсутністю належних додаткових повноважень у державних органів для нагляду за виконанням та обходом, а також відсутністю прямої норми про обов’язок фізичних та юридичних осіб України виконувати режим санкцій та прямої спеціальної відповідальності за такі порушення. В українській практиці не було жодного випадку, коли залучили б до відповідальності компанію або фізичну особу за порушення сакційного режиму стягнувши значну суму штрафу, як це відбувається в інших країнах.

У законодавствах багатьох розвинених країн, включаючи США та ЄС, містяться положення, які застерігають обхід санкцій, включаючи можливість використання контрольованих дочірніх компаній, зареєстрованих в інших країнах.

Безумовно, українські санкцій з ряду причин не можуть бути порівняні за значимістю з такими санкціями, та враховуючи, що переважно рішення РНБО ґрунтується на американських та європейських санкціях, то створити злагоджену модель застосування та скасування санкцій вже давно стало необхідністю, хоча б для того щоб належним чином забезпечити екстериторіальність рішень США.

Крім іншого, Закон вимагає поліпшення формулювань щодо підстав для прийняття та скасування санкцій та порядку внесення відповідних ініціатив, а також уточнення та роз’яснення деяких видів санкцій.

Наприклад, абсолютно не ясно, що мається на увазі під таким видом санкцій, як – «Обмеження торгових операцій» і який конкретний державний орган яким інструментарієм буде здійснювати реалізацію, тобто це ліцензування, квотування або заборона на укладання контрактів. Це призводить до того, що українські компанії та фізичні особи не можуть оцінити свої власні ризики, не розуміючи в чому власне полягає обмеження в роботі з такими підсанкційними контрагентами і як результат – це може привести до порушення санкціонного режиму.

У той же час, усім відомо, що Україна щодо Росії прийняла ряд обмежувальних заходів у торгівлі, такі як – введення заборони (ембарго) на імпорт певних товарів з РФ, а також підвищення мит до рівня зв’язаних ставок СОТ. Специфіка таких обмежень полягає, по-перше, в прийнятті цих заходів самостійно Урядом відповідно до Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність», а не за процедурою Закону «Про санкції». По-друге, в необхідності оперативного прийняття заходів у відповідь на дії РФ через введення продуктового ембарго і одностороннього призупинення Договору про зону вільної торгівлі від 18.10.2011. Напрошується висновок, що спеціальний Закон «Про санкції» не забезпечує оперативну реакцію через прописану в ньому процедуру.

Недосконале правове поле позначається і на складності захисту осіб, які випадково потрапили під санкції та скасування таких заходів. Наприклад, особи, які мають однакові прізвища з підсанкційними особами або особи, які були включені до чорних списків помилково або на основі недостовірної інформації.

Багато юридичних фірм США та ЄС спеціалізуються на національній безпеці та санкціях, переважно перевіряючи контрагентів клієнтів на предмет їх наявності у заборонених списках різних юрисдикцій та консультуючи щодо санкційних режимів та правових підстав роботи з компаніями, які знаходяться у зоні ризику. В Україні така практика малорозвинена та обмежується лише певними формулюваннями у контрактах, що пояснюється відсутністю спеціальної відповідальності за подібні порушення та потреби клієнта у подібних послугах в українській юрисдикції.

Безумовно, чотири роки тому Україна не мала досвіду захисту власної національної безпеки шляхом прийняття санкційних режимів. Прийнятий Закон «Про санкції» давав можливість хоч якось реагувати на зовнішні обставини і агресію. Після спливання чотирьох років, розуміючи усі складності роботи в рамках чинного правового поля, з’явився досвід реалізації санкційних режимів, що дає можливість удосконалення законодавства для оперативного реагування, прозорості та зменшення ризиків, пов’язаних з оскарженням в судах.

Додаткова інформація

За додатковою інформацією звертайтеся, будь ласка, до Олена Омельченко, юриста, керівника практики міжнародної торгівлі, за телефоном +380 44 494-1919 або електронною поштою.