Наскільки швидко Україна може запустити власну систему торгівлі парниковими викидами

23/ 02/ 2024

Прослухати онлайн Зупинити   Глущенко Андрій. к.е.н., аналітик GMK Center Створення системи торгівлі викидами потребує вирішення багатьох питань, на які немає однозначних відповідей Однією з вимог Угоди про асоціацію з ЄС є запровадження системи торгівлі викидами (СТВ) парникових газів в Україні. Міністерство захисту довкілля підтримує виконання цієї вимоги і стверджує про наміри подати цього року у Верховну Раду законопроекту щодо СТВ, у 2025 р. – запустити пілотну фазу СТВ, а у 2026 р. перейти до повноцінної роботи цієї системи. На перший погляд, все виглядає ідеально – Україна рухається у фарватері євроінтеграційного курсу, а уряд цей рух рішуче підтримує. Однак коли починаєш розбиратися детальніше, виникають серйозні питання щодо реалістичності заявлених амбіцій. Вважається, що у ЄС дискусія щодо запровадження власної системи торгівлі викидами (EU ETS) розпочалася після того, як Єврокомісія у березні 2000 р. опублікувала Зелену книгу про торгівлю викидами парникових газів. Основна директива стосовно функціонування  EU ETS (Директива 2003/87/ЄС) була прийнята 13.10.2003 р. і лише у 2005 р. система почала працювати (точніше, пілотна фаза). Тобто Європейському Союзу знадобилося як мінімум 5 років, щоб запустити першу фазу EU ETS. Звісно, Україна може використовувати певні ідеї та напрацювання з європейського законодавства. Тим паче, що зважаючи на перспективи приєднання до ЄС, Україна має вибудовувати власну СТВ з врахуванням тих принципів, які закладені у EU ETS. Однак проблема у тому, що ми не можемо просто скопіювати європейське законодавство, особливо те, що діє зараз у 4 фазі EU ETS. Україна та ЄС знаходяться на різних рівнях економічного розвитку. Тому зараз за підтримки Європейської Комісії та Світового банку в Україні працюють проекти, що мають запропонувати складові дизайну СТВ, який би враховував українську специфіку. EU ETS, яка була запущена у ЄС у 2005 р., суттєво відрізняється від тієї EU ETS, яка діє зараз. І у майбутньому EU ETS змінюватиметься, оскільки Євросоюз модернізує власну СТВ, виправляючи допущені помилки і враховуючи зміни кліматичних цілей. Побудова СТВ – це процес постійних вдосконалень. ЄС йшов 19 років до поточної моделі EU ETS. Україна об’єктивно не може перенести європейську модель СТВ у національне законодавство – економіці потрібен час на адаптацію до європейських вимог. Європейські підприємства цей шлях вже пройшли протягом 2005-2023 рр., українським підприємствам доведеться робити перші кроки. Запуск в Україні СТВ, яка з першого етапу була би максимально наближена до поточної EU ETS, але з певними відхиленнями для врахування особливостей української економіки,  потребує відповідей як мінімум на наступні питання: Який масштаб охоплення (види економічної діяльності, види парникових газів)? Як встановити верхній ліміт викидів у системі? Які діятимуть правила розподілу квот у СТВ? Який майданчик стане організатором торгів на первинному і вторинному ринку парникових квот? Хто буде регулятором СТВ в Україні? Хто виконуватиме адміністративні функції у СТВ, зокрема щодо реєстру? Чи включатиме СТВ механізми державних інтервенцій з метою впливу на ціни квот? Якщо на деякі питання можна відносно легко знайти відповіді, наприклад, щодо масштабу охоплення, то інші питання потребують більш серйозних обґрунтувань.  Наприклад, встановлення верхнього ліміту викидів у СТВ. На якому рівні цей ліміт встановлювати – на довоєнному чи поточному? Як враховувати підприємства на неконтрольованих територіях? Яким чином такі підприємства потраплятимуть у сферу дії української СТВ після повернення територій і як у цьому разі корегуватиметься верхній ліміт викидів? Частина квот в EU ETS виділяється підприємствам безкоштовно на основі бенчмарків (викидів найбільш ефективних установок у галузі). Такий підхід вважається найбільш прогресивним, оскільки стимулює підприємства знижувати вуглецеві викиди. Якщо в українській СТВ запроваджувати бенчмарки, виникає логічне питання – на підставі яких даних їх рахувати? Чи є в Україні достатня кількість установок у кожній галузі для такого розрахунку? Можна, звісно, ввести корегувальні коефіцієнти до європейських бенчмарків, але такі розрахунки також потрібно пояснювати. Європейському Союзу для обґрунтування деяких елементів поточної EU ETS знадобилось дві фази її роботи (2005-2012 рр.), щоб зібрати достатньо даних і провести дослідження. ЄС запровадив EU ETS без налагодженої системи моніторингу, звітності і верифікації викидів (МЗВ) – ця система запроваджувалася паралельно із запуском EU ETS. Відсутність актуальної інформації про вуглецеві викиди на момент запуску EU ETS створила проблеми, через які ця система виявилася незбалансованою. Ці проблеми довелося вирішувати шляхом подальших змін параметрів EU ETS. Україна мала змогу піти більш раціональним шляхом запровадження власної СТВ, оскільки передбачалось, що спочатку буде введена система МЗВ, а потім на її базі буде створена СТВ. 1 січня 2021 р. вступив у силу Закон України «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів». Очікувалось, що у 2022 р. вдасться отримати перші верифіковані дані стосовно вуглецевих викидів (дані за 2021 р.). Але цього не сталося. Станом на зараз система МЗВ не працює, як потрібно, і ми не маємо повних даних щодо викидів, а ці дані дуже важливі для обґрунтування елементів дизайну української СТВ. Щоб зібрати достатню кількість даних, на нашу думку, потрібно як мінімум 3 роки повноцінної роботи МЗВ. Окрім обґрунтування параметрів СТВ, потрібно ще їх узгодити між собою і втілити у відповідні нормативно-правові акти – ця робота також потребує часу. В Україні також немає у достатній кількості фахівців, які б потенційно могли б підтримувати й адмініструвати роботу СТВ. Щоб готувати таких спеціалістів, потрібно мати затверджені правила роботи СТВ, а вони наразі лише напрацьовуються. СТВ – це окремий регульований ринок. Його створення потребує вирішення багатьох неординарних завдань. Форсування запуску СТВ збільшує ризики майбутніх перекосів у роботі цієї системи, внаслідок чого може виявитися, що вона не виконує свої функції, шкодить економіці або не визнається з боку європейських партнерів. Тому побудова української СТВ – це довготривалий поетапний процес, який має спиратися на дорожню карту гармонізації української СТВ з EU ETS. Лише за такої умови ми можемо сконструювати таку СТВ, яка дійсно спрятиме європейській інтеграції України та досягненню наших кліматичних цілей.

Глущенко Андрій

к.е.н., аналітик GMK Center

Створення системи торгівлі викидами потребує вирішення багатьох питань, на які немає однозначних відповідей

Однією з вимог Угоди про асоціацію з ЄС є запровадження системи торгівлі викидами (СТВ) парникових газів в Україні. Міністерство захисту довкілля підтримує виконання цієї вимоги і стверджує про наміри подати цього року у Верховну Раду законопроекту щодо СТВ, у 2025 р. – запустити пілотну фазу СТВ, а у 2026 р. перейти до повноцінної роботи цієї системи. На перший погляд, все виглядає ідеально – Україна рухається у фарватері євроінтеграційного курсу, а уряд цей рух рішуче підтримує. Однак коли починаєш розбиратися детальніше, виникають серйозні питання щодо реалістичності заявлених амбіцій.

Вважається, що у ЄС дискусія щодо запровадження власної системи торгівлі викидами (EU ETS) розпочалася після того, як Єврокомісія у березні 2000 р. опублікувала Зелену книгу про торгівлю викидами парникових газів. Основна директива стосовно функціонування  EU ETS (Директива 2003/87/ЄС) була прийнята 13.10.2003 р. і лише у 2005 р. система почала працювати (точніше, пілотна фаза). Тобто Європейському Союзу знадобилося як мінімум 5 років, щоб запустити першу фазу EU ETS.

Звісно, Україна може використовувати певні ідеї та напрацювання з європейського законодавства. Тим паче, що зважаючи на перспективи приєднання до ЄС, Україна має вибудовувати власну СТВ з врахуванням тих принципів, які закладені у EU ETS. Однак проблема у тому, що ми не можемо просто скопіювати європейське законодавство, особливо те, що діє зараз у 4 фазі EU ETS. Україна та ЄС знаходяться на різних рівнях економічного розвитку. Тому зараз за підтримки Європейської Комісії та Світового банку в Україні працюють проекти, що мають запропонувати складові дизайну СТВ, який би враховував українську специфіку.

EU ETS, яка була запущена у ЄС у 2005 р., суттєво відрізняється від тієї EU ETS, яка діє зараз. І у майбутньому EU ETS змінюватиметься, оскільки Євросоюз модернізує власну СТВ, виправляючи допущені помилки і враховуючи зміни кліматичних цілей. Побудова СТВ – це процес постійних вдосконалень. ЄС йшов 19 років до поточної моделі EU ETS. Україна об’єктивно не може перенести європейську модель СТВ у національне законодавство – економіці потрібен час на адаптацію до європейських вимог. Європейські підприємства цей шлях вже пройшли протягом 2005-2023 рр., українським підприємствам доведеться робити перші кроки.

Запуск в Україні СТВ, яка з першого етапу була би максимально наближена до поточної EU ETS, але з певними відхиленнями для врахування особливостей української економіки,  потребує відповідей як мінімум на наступні питання:

1. Який масштаб охоплення (види економічної діяльності, види парникових газів)?
2. Як встановити верхній ліміт викидів у системі?
3. Які діятимуть правила розподілу квот у СТВ?
4. Який майданчик стане організатором торгів на первинному і вторинному ринку парникових квот?
5. Хто буде регулятором СТВ в Україні?
6. Хто виконуватиме адміністративні функції у СТВ, зокрема щодо реєстру?
7. Чи включатиме СТВ механізми державних інтервенцій з метою впливу на ціни квот?

Якщо на деякі питання можна відносно легко знайти відповіді, наприклад, щодо масштабу охоплення, то інші питання потребують більш серйозних обґрунтувань.  Наприклад, встановлення верхнього ліміту викидів у СТВ. На якому рівні цей ліміт встановлювати – на довоєнному чи поточному? Як враховувати підприємства на неконтрольованих територіях? Яким чином такі підприємства потраплятимуть у сферу дії української СТВ після повернення територій і як у цьому разі корегуватиметься верхній ліміт викидів?

Частина квот в EU ETS виділяється підприємствам безкоштовно на основі бенчмарків (викидів найбільш ефективних установок у галузі). Такий підхід вважається найбільш прогресивним, оскільки стимулює підприємства знижувати вуглецеві викиди. Якщо в українській СТВ запроваджувати бенчмарки, виникає логічне питання – на підставі яких даних їх рахувати? Чи є в Україні достатня кількість установок у кожній галузі для такого розрахунку? Можна, звісно, ввести корегувальні коефіцієнти до європейських бенчмарків, але такі розрахунки також потрібно пояснювати.

Європейському Союзу для обґрунтування деяких елементів поточної EU ETS знадобилось дві фази її роботи (2005-2012 рр.), щоб зібрати достатньо даних і провести дослідження. ЄС запровадив EU ETS без налагодженої системи моніторингу, звітності і верифікації викидів (МЗВ) – ця система запроваджувалася паралельно із запуском EU ETS. Відсутність актуальної інформації про вуглецеві викиди на момент запуску EU ETS створила проблеми, через які ця система виявилася незбалансованою. Ці проблеми довелося вирішувати шляхом подальших змін параметрів EU ETS.

Україна мала змогу піти більш раціональним шляхом запровадження власної СТВ, оскільки передбачалось, що спочатку буде введена система МЗВ, а потім на її базі буде створена СТВ. 1 січня 2021 р. вступив у силу Закон України «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів». Очікувалось, що у 2022 р. вдасться отримати перші верифіковані дані стосовно вуглецевих викидів (дані за 2021 р.). Але цього не сталося. Станом на зараз система МЗВ не працює, як потрібно, і ми не маємо повних даних щодо викидів, а ці дані дуже важливі для обґрунтування елементів дизайну української СТВ. Щоб зібрати достатню кількість даних, на нашу думку, потрібно як мінімум 3 роки повноцінної роботи МЗВ.

Окрім обґрунтування параметрів СТВ, потрібно ще їх узгодити між собою і втілити у відповідні нормативно-правові акти – ця робота також потребує часу. В Україні також немає у достатній кількості фахівців, які б потенційно могли б підтримувати й адмініструвати роботу СТВ. Щоб готувати таких спеціалістів, потрібно мати затверджені правила роботи СТВ, а вони наразі лише напрацьовуються.

СТВ – це окремий регульований ринок. Його створення потребує вирішення багатьох неординарних завдань. Форсування запуску СТВ збільшує ризики майбутніх перекосів у роботі цієї системи, внаслідок чого може виявитися, що вона не виконує свої функції, шкодить економіці або не визнається з боку європейських партнерів. Тому побудова української СТВ – це довготривалий поетапний процес, який має спиратися на дорожню карту гармонізації української СТВ з EU ETS. Лише за такої умови ми можемо сконструювати таку СТВ, яка дійсно спрятиме європейській інтеграції України та досягненню наших кліматичних цілей.