Моніторинг способу життя декларантів від “А” до “Я”

22/ 10/ 2021

Автор: Анатолій Пашинський, радник, керівник практики Антикорупційні питання ЮФ Василь Кісіль і Партнери Щоб ти жив на одну зарплату – так звучить один з найстрашніших прокльонів на пострадянському просторі. Проте для державних службовців ця фраза фактично має бути життєвим кредо. Держслужбовці не мають права займатись підприємницькою діяльністю та обмежені законом в отриманні сторонніх доходів, а тому основним джерелом їх існування зазвичай є заробітна плата. У той же час, кожен із нас неодноразово чув історії про розкішний спосіб життя держслужбовців з посадовим окладом у кілька мінімальних зарплат. Щоб виявляти та реагувати на подібні ситуації, у шести країнах світу запровадили спеціальну процедуру моніторингу способу життя посадовців. Не так давно до списку цих держав приєдналась і Україна. У цій статті ми розкажемо про те, як виник моніторинг способу життя у нашій державі, розглянемо його сутність та поміркуємо над майбутніми перспективами. Історія питання. Поняття моніторинг способу життя вперше зявилось в українському законодавстві в 2014 році після прийняття Закону Про запобігання корупції. Функції з проведення такого моніторингу були покладені на Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Разом з тим, протягом 6 років такий моніторинг з низки причин не здійснювався. Лише у липні 2020 року НАЗК оголосило про запуск процедури моніторингу способу життя. Через кілька місяців Національне агентство прозвітувало про перші успіхи – за результатами моніторингу було розпочато 7 повних перевірок декларацій. Механізму моніторингу способу життя судилося пропрацювати лише кілька місяців. Вже 27 жовтня 2020 року Конституційний Суд виніс суперечливе рішення про неконституційність окремих норм антикорупційного законодавства, в тому числі статті про моніторинг способу життя. Відповідні норми про моніторинг способу життя повернули до Закону Про запобігання корупції лише 30 грудня 2020 року. Після цього НАЗК почало поступово відновлювати заходи з моніторингу способу життя. Зокрема, за останні кілька місяців НАЗК розпочало кілька десятків повних перевірок декларацій за результатами моніторингу чиновників і депутатів. Кабінетні дослідження чи польова робота?. Ані Верховна Рада, ані НАЗК, ані антикорупційні активісти від самого початку не мали чіткого розуміння про те, що являє собою моніторинг способу життя. Спершу поширеною була думка, що такий моніторинг передбачає роботу в полі – від виїзних перевірок до цілодобового стеження в кращих традиціях Джеймса Бонда. Проте від такої ідеї швидко відмовились, адже закон ніколи не наділяв НАЗК повноваженнями на здійснення негласних слідчо-розшукових дій. Сьогодні Національне агентство та інші стейкхолдери дійшли консенсусу, що моніторинг способу життя передбачає саме кабінетну перевірку на основі даних декларації, результатів журналістських розслідувань, аналізу відкритих джерел інформації та повідомлень викривачів. Згідно із законом такий кабінетний моніторинг способу життя полягає у співвіднесенні рівня життя декларанта з наявним у нього та його сімї майном і доходами. Простіше кажучи, моніторинг повинен виявляти ситуації, за яких держслужбовець з річним доходом 200 000 грн та незначними заощадженнями щороку відпочиває в Куршавелі, їздить на люксовому авто та колекціонує брендові годинники. Як зазначає НАЗК на своєму офіційному веб-сайті, під час моніторингу зокрема перевіряються факти: користування об’єктами, що не вказані в е-декларації (автомобілі, будинки тощо); отримання чиновником подарунків; придбання об’єктів, вартість яких перевищує задекларовані активи. При виявленні невідповідності між задекларованим та реальним способом життя НАЗК може розпочати повну перевірку декларації особи. В рамках такої перевірки буде визначена достовірність задекларованих активів та законність їх набуття. Нормативна (не)врегульованість. Закон Про запобігання корупції дає лише загальне визначення поняттю моніторинг способу життя та не встановлює процедури його проведення. Порядок здійснення моніторингу відповідно до Закону має встановлюватись самим НАЗК. У 2017 році НАЗК затвердило проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя та подало його на реєстрацію до Міністерства юстиції. Проте Мінюст через низку зауважень відмовився реєструвати Порядок як нормативно-правовий акт, а тому він так і не набрав чинності. Текст проєкту також зазнав критики з боку антикорупційних активістів, оскільки встановлена у ньому процедура моніторингу способу життя практично повністю дублювала Порядок повної перевірки декларації. Саме через ці юридичні невдачі та відсутність політичної волі НАЗК до середини 2020 року взагалі не проводило моніторинг способу життя декларантів. У липні 2020 року оновлене НАЗК урочисто оголосило про початок моніторингу способу життя суб’єктів декларування. У Національному агентстві повідомили, що такий моніторинг буде здійснюватися безпосередньо на підставі норм Закону без видання додаткових підзаконних актів. Проте невдовзі виявилось, що резолюцією Голови НАЗК були затверджені секретні Методичні рекомендації щодо порядку здійснення вибіркового моніторингу способу життя. Ці Методичні рекомендації не проходили реєстрацію в Мінюсті та досі не оприлюднені у відкритому доступі, що є грубим порушенням законодавства. Натомість передбачений законом Порядок моніторингу способу життя так і не був затверджений. Більше того, НАЗК навіть відмовилось від його розробки – у Плані роботи НАЗК на 2021 рік такого заходу не заплановано. Правомірність проведення моніторингу на підставі секретних Методичних рекомендацій є сумнівною. Це у свою чергу ставить під сумнів законність результатів такого моніторингу, а отже – і ефективність роботи НАЗК в цілому. А судді що?. Первинна редакція Закону Про запобігання корупції не передбачала особливої процедури моніторингу способу життя для суддів. Саме це і стало основною причиною визнання неконституційною норми про моніторинг способу життя за рішенням Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року. Вже у грудні 2020 року Верховна Рада доповнила Закон новою статтею про особливості моніторингу способу життя суддів. Згідно з нею НАЗК протягом місяця мало розробити спеціальний Порядок моніторингу способу життя судді та подати його на погодження Вищій раді правосуддя (ВРП). НАЗК розробило проєкт Порядку та подала його на погодження, проте у березні 2021 року ВРП відмовилась його схвалювати. Зауважень до проєкту було багато – починаючи з відсутності визначення поняття моніторинг і закінчуючи запровадженням моніторингу способу життя членів сім’ї суддів (що нормами закону не передбачено). Станом на сьогодні спеціальний суддівський Порядок досі не погоджено. Це означає, що згідно з перехідними положеннями Закону №1079-ІХ моніторинг способу життя суддів поки що має проводитись на підставі загальних норм Закону Про запобігання корупції. Закон встановлює низку особливостей проведення такого моніторингу – наприклад обов’язкове інформування ВРП про початок моніторингу способу життя окремого судді. У той же час слід зауважити, що у відкритому доступі відсутні згадки про проведення моніторингу способу життя бодай одного судді. Не виключено, що НАЗК зайняло вичікувальну позицію та продовжує переговори з ВРП по цьому питанню. Погляд у майбутнє. Інститут моніторингу способу життя в Україні наразі переживає не найкращі часи: відсутній затверджений Порядок моніторингу способу життя для звичайних декларантів та суддів, методологія проведення моніторингу є непрозорою. Більше того,у громадянського суспільства, суддівського корпусу та навіть самого Національного агентства відсутнє однозначне розуміння усіх складових такої процедури. Проте це не означає, що моніторинг способу життя в Україні не має майбутнього. Скасування таємних Методичних рекомендацій, затвердження прозорого Порядку моніторингу та низка інших виважених кроків з боку НАЗК ще можуть врятувати ситуацію. Ми щиро впевнені, що запорукою успіху в цьому питанні має стати відкритий діалог з усіма стейкхолдерами – Мін’юстом, ВРП, громадським суспільством та представниками юридичної спільноти.

Автор: Анатолій Пашинський, радник, керівник практики Антикорупційні питання ЮФ Василь Кісіль і Партнери

“Щоб ти жив на одну зарплату” – так звучить один з найстрашніших прокльонів на пострадянському просторі. Проте для державних службовців ця фраза фактично має бути життєвим кредо. Держслужбовці не мають права займатись підприємницькою діяльністю та обмежені законом в отриманні сторонніх доходів, а тому основним джерелом їх існування зазвичай є заробітна плата.

У той же час, кожен із нас неодноразово чув історії про розкішний спосіб життя держслужбовців з посадовим окладом у кілька мінімальних зарплат. Щоб виявляти та реагувати на подібні ситуації, у шести країнах світу запровадили спеціальну процедуру моніторингу способу життя посадовців. Не так давно до списку цих держав приєдналась і Україна. У цій статті ми розкажемо про те, як виник моніторинг способу життя у нашій державі, розглянемо його сутність та поміркуємо над майбутніми перспективами.

Історія питання

Поняття “моніторинг способу життя” вперше з’явилось в українському законодавстві в 2014 році після прийняття Закону “Про запобігання корупції”. Функції з проведення такого моніторингу були покладені на Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Разом з тим, протягом 6 років такий моніторинг з низки причин не здійснювався. Лише у липні 2020 року НАЗК оголосило про запуск процедури моніторингу способу життя. Через кілька місяців Національне агентство прозвітувало про перші успіхи – за результатами моніторингу було розпочато 7 повних перевірок декларацій.

Механізму моніторингу способу життя судилося пропрацювати лише кілька місяців. Вже 27 жовтня 2020 року Конституційний Суд виніс суперечливе рішення про неконституційність окремих норм антикорупційного законодавства, в тому числі статті про моніторинг способу життя. Відповідні норми про моніторинг способу життя повернули до Закону “Про запобігання корупції” лише 30 грудня 2020 року. Після цього НАЗК почало поступово відновлювати заходи з моніторингу способу життя. Зокрема, за останні кілька місяців НАЗК розпочало кілька десятків повних перевірок декларацій за результатами моніторингу чиновників і депутатів.

Кабінетні дослідження чи польова робота?

Ані Верховна Рада, ані НАЗК, ані антикорупційні активісти від самого початку не мали чіткого розуміння про те, що являє собою моніторинг способу життя. Спершу поширеною була думка, що такий моніторинг передбачає роботу “в полі” – від виїзних перевірок до цілодобового стеження в кращих традиціях Джеймса Бонда. Проте від такої ідеї швидко відмовились, адже закон ніколи не наділяв НАЗК повноваженнями на здійснення негласних слідчо-розшукових дій. Сьогодні Національне агентство та інші стейкхолдери дійшли консенсусу, що моніторинг способу життя передбачає саме кабінетну перевірку на основі даних декларації, результатів журналістських розслідувань, аналізу відкритих джерел інформації та повідомлень викривачів.

Згідно із законом такий кабінетний моніторинг способу життя полягає у співвіднесенні рівня життя декларанта з наявним у нього та його сім’ї майном і доходами. Простіше кажучи, моніторинг повинен виявляти ситуації, за яких держслужбовець з річним доходом 200 000 грн та незначними заощадженнями щороку відпочиває в Куршавелі, їздить на люксовому авто та колекціонує брендові годинники. Як зазначає НАЗК на своєму офіційному веб-сайті, під час моніторингу зокрема перевіряються факти:

користування об’єктами, що не вказані в е-декларації (автомобілі, будинки тощо);
отримання чиновником подарунків;
придбання об’єктів, вартість яких перевищує задекларовані активи.

При виявленні невідповідності між задекларованим та реальним способом життя НАЗК може розпочати повну перевірку декларації особи. В рамках такої перевірки буде визначена достовірність задекларованих активів та законність їх набуття.

Нормативна (не)врегульованість

Закон “Про запобігання корупції” дає лише загальне визначення поняттю “моніторинг способу життя” та не встановлює процедури його проведення. Порядок здійснення моніторингу відповідно до Закону має встановлюватись самим НАЗК.

У 2017 році НАЗК затвердило проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя та подало його на реєстрацію до Міністерства юстиції. Проте Мін’юст через низку зауважень відмовився реєструвати Порядок як нормативно-правовий акт, а тому він так і не набрав чинності. Текст проєкту також зазнав критики з боку антикорупційних активістів, оскільки встановлена у ньому процедура моніторингу способу життя практично повністю дублювала Порядок повної перевірки декларації. Саме через ці юридичні невдачі та відсутність політичної волі НАЗК до середини 2020 року взагалі не проводило моніторинг способу життя декларантів.

У липні 2020 року оновлене НАЗК урочисто оголосило про початок моніторингу способу життя суб’єктів декларування. У Національному агентстві повідомили, що такий моніторинг буде здійснюватися “безпосередньо на підставі норм Закону” без видання додаткових підзаконних актів. Проте невдовзі виявилось, що резолюцією Голови НАЗК були затверджені “секретні” Методичні рекомендації щодо порядку здійснення вибіркового моніторингу способу життя. Ці Методичні рекомендації не проходили реєстрацію в Мін’юсті та досі не оприлюднені у відкритому доступі, що є грубим порушенням законодавства. Натомість передбачений законом Порядок моніторингу способу життя так і не був затверджений. Більше того, НАЗК навіть відмовилось від його розробки – у Плані роботи НАЗК на 2021 рік такого заходу не заплановано.

Правомірність проведення моніторингу на підставі “секретних” Методичних рекомендацій є сумнівною. Це у свою чергу ставить під сумнів законність результатів такого моніторингу, а отже – і ефективність роботи НАЗК в цілому.

А судді що?

Первинна редакція Закону “Про запобігання корупції” не передбачала особливої процедури моніторингу способу життя для суддів. Саме це і стало основною причиною визнання неконституційною норми про моніторинг способу життя за рішенням Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року.

Вже у грудні 2020 року Верховна Рада доповнила Закон новою статтею про особливості моніторингу способу життя суддів. Згідно з нею НАЗК протягом місяця мало розробити спеціальний Порядок моніторингу способу життя судді та подати його на погодження Вищій раді правосуддя (ВРП). НАЗК розробило проєкт Порядку та подала його на погодження, проте у березні 2021 року ВРП відмовилась його схвалювати. Зауважень до проєкту було багато – починаючи з відсутності визначення поняття “моніторинг” і закінчуючи запровадженням моніторингу способу життя членів сім’ї суддів (що нормами закону не передбачено).

Станом на сьогодні спеціальний суддівський Порядок досі не погоджено. Це означає, що згідно з перехідними положеннями Закону №1079-ІХ моніторинг способу життя суддів поки що має проводитись на підставі загальних норм Закону “Про запобігання корупції”. Закон встановлює низку особливостей проведення такого моніторингу – наприклад обов’язкове інформування ВРП про початок моніторингу способу життя окремого судді. У той же час слід зауважити, що у відкритому доступі відсутні згадки про проведення моніторингу способу життя бодай одного судді. Не виключено, що НАЗК зайняло вичікувальну позицію та продовжує переговори з ВРП по цьому питанню.

Погляд у майбутнє

Інститут моніторингу способу життя в Україні наразі переживає не найкращі часи: відсутній затверджений Порядок моніторингу способу життя для звичайних декларантів та суддів, методологія проведення моніторингу є непрозорою. Більше того,у громадянського суспільства, суддівського корпусу та навіть самого Національного агентства відсутнє однозначне розуміння усіх складових такої процедури.

Проте це не означає, що моніторинг способу життя в Україні не має майбутнього. Скасування “таємних” Методичних рекомендацій, затвердження прозорого Порядку моніторингу та низка інших виважених кроків з боку НАЗК ще можуть врятувати ситуацію. Ми щиро впевнені, що запорукою успіху в цьому питанні має стати відкритий діалог з усіма стейкхолдерами – Мін’юстом, ВРП, громадським суспільством та представниками юридичної спільноти.