Закупівлі лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні організації. Переваги та недоліки

23/ 02/ 2017

Дмитро Алешко, партнер Юридичної компанії «Правовий Альянс» Олександр Бондар, старший юрист Юридичної компанії «Правовий Альянс» З початком 2017 року знову активно ведуться дискусії, в тому числі на рівні Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я, щодо доцільності здійснення закупівель лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації. В засобах масової інформації майже щотижня (а то і декілька раз на тиждень) з’являються різні за змістом та направленістю статті на цю тему. До читачів доносяться якісь нові дані із незрозумілих чи різних джерел, які часто не співпадають із офіційною позицією Міністерства охорони здоров’я України та міжнародних організацій. На фоні такої ж потужної інформаційної критики та несприйняття відбувалося впровадження нового механізму закупівель. Закон України № 269-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення своєчасного доступу пацієнтів до необхідних лікарських засобів та медичних виробів шляхом здійснення державних закупівель із залученням спеціалізованих організацій, які здійснюють закупівлі» був прийнятий ще у березні 2015 року, а відповідні перші контракти із міжнародними спеціалізованими організаціями Міністерству охорони здоров’я України вдалося підписати лише в кінці 2015 року. Таким чином, фактично, закупівлі по програмі 2015 року здійснювалися лише в 2016 році. На жаль, в 2016 році контракти з міжнародними спеціалізованими організаціями для забезпечення закупівель необхідних лікарських засобів і медичних виробів були також підписані лише восени. Звісно, така ситуація не може вважатися прийнятною та підлягає виправленню в рамках наступних закупівель. Тому, в багатьох випадках критика механізму міжнародних закупівель є не безпідставною та може бути зрозумілою. Проте, важливо, щоб така критика носила конструктивний характер, а не була політично чи бізнес заангажованою, адже, мова йде про здоров’я людей. При цьому дані, які доступні у відкритих джерелах, свідчать про те, що, попри існуючі недоліки, закупівлі лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації, як тимчасовий механізм, продемонстрували свою ефективність, з огляду на значну економію бюджетних коштів. Зокрема, згідно з даними на сайті БФ «Пацієнти України», після здійснення закупівель необхідних лікарських засобів та медичних виробів відповідно до бюджетної програми за попередній рік на рахунках міжнародних організацій залишалося приблизно 8 млн доларів США. Звичайно, ми не беремося в рамках цієї статті стверджувати достовірність таких даних. На нашу думку, компетентно такими даними може оперувати лише Міністерство охорони здоров’я України та відповідні міжнародні організації. Однак погодьтесь, цифри вражаючі. Відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 08.10.2015 р. № 787 та від 23.08.2016 р. № 557, якими затверджено переліки лікарських засобів та медичних виробів, які закуповуються на підставі угод (договорів) щодо закупівлі зі спеціалізованими організаціями за напрямками використання бюджетних коштів у відповідному році, Міністерство охорони здоровя, за умови закупівлі необхідної кількості лікарських засобів та медичних виробів з урахуванням обсягу невикористаних коштів на рахунках спеціалізованих організацій, може збільшувати кількість одиниць товару в межах 100% від потреби. Таким чином, така економія, фактично, значить, що пацієнти в Україні зможуть отримати додаткові ліки та медичні вироби. Більше того, крім такої економії бюджетних коштів та можливості закупівлі більшої кількості товарів за виділені бюджетні кошти для українських пацієнтів, міжнародні закупівлі, завдяки використанню правил, механізмів і процедур міжнародних спеціалізованих організацій при проведенні тендерів, дозволили усунути ряд корупційних ризиків, на які неодноразово звертали увагу міжнародні громадські організації і навіть державні посадовці на різних рівнях. А це також одна із головних цілей цього механізму. Такі міжнародні механізми закупівель, як правило, застосовуються в тих країнах, де ще не сформована прозора та ефективна національна модель закупівель, не достатній рівень зрілості антикорупційних заходів тощо. Як не прикро це визнавати, однак саме до таких країн відноситься, наразі, Україна. Попри зазначені успіхи, нажаль, необхідно також погодитись, що не всі цілі здійснення таких закупівель були досягнуті і без помилок та недоліків не обійшлось. Зокрема, рядом проблем супроводжувалась ситуація щодо звільнення від ПДВ операцій з імпорту та поставки лікарських засобів та медичних виробів в рамках міжнародних закупівель. Як свідчить практика закупівель за попередній рік, положення Податкового кодексу України та релевантної постанови Кабінету Міністрів України № 1153 від 2 грудня 2015 року «Про затвердження Порядку ввезення, постачання і цільового використання лікарських засобів, медичних виробів, що звільняються від оподаткування податком на додану вартість» потребують доопрацювання з метою забезпечення їх взаємовідповідності та врегулювання складнощів, що склалися при їх практичному застосуванні. Така недосконалість може бути також викликана великою кількістю та поспішністю, в якій приймалися відповідні нормативно-правові акти. Вищезазначена постанова Кабінету Міністрів України, що є одним із ключових документів, який дозволяє зменшити вартість відповідних лікарських засобів та медичних виробів, була прийнята 02.12.2015 р., тобто вже після підписання відповідних контрактів з міжнародними організаціями. Крім того, необхідно налагодити механізми, які не дозволили б закупити неякісні товари, сформувати повністю нові підходи до формування номенклатури, а також налагодити механізми, які дозволили б максимально скоротити терміни поставки закуплених лікарських засобів і медичних виробів до лікувально-профілактичних установ. Скорочення строків поставки товарів на території України може, на нашу думку, бути вирішено, зокрема, шляхом усунення монополії державних підприємств Міністерства охорони здоров’я на таку діяльність, оскільки приватні компанії можуть мати кращі технічні можливості для ефективного та оперативного постачання товарів. Необхідно також звернути увагу, що ряд нормативно-правових актів, що приймалися з метою реалізації механізму міжнародних закупівель лікарських засобів та медичних виробів через спеціалізовані організації, містять посилання на Закон України «Про здійснення державних закупівель» № 1197-VII від 10.04.2014, який втратив чинність ще 01.08.2016. Аналогічні чи схожі положення містяться в новому Законі України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII від 25.12.2015. Однак попри втрату чинності Законом України «Про здійснення державних закупівель» відповідні зміни не були внесені в зазначені нормативно-правові акти. Не внесення змін до зазначених актів становить значний ризик щодо реалізації механізму централізованих закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій. Звичайно, є і деякі інші проблемні питання, які потребують вирішення. Тож, на нашу думку, слід об’єктивно та практично підходити до ситуації, що склалася, та не вдаватися до крайнощів. Якщо такий тимчасовий механізм міжнародних закупівель дозволяє усунути корупційні ризики, зекономити бюджетні кошти та, відповідно, забезпечити пацієнтів більшою кількістю необхідних лікарських засобів та медичних виробів, то, мабуть, доцільно зосередитись на терміновому вирішенні тих недоліків, які були виявлені при його практичному використані. А висловлювання в.о. Міністра охорони здоров’я в ЗМІ, що вже зараз здійснюється підготовка до вибору відповідних міжнародних організацій для здійснення закупівель за напрямками використання бюджетних коштів у 2017 році, свідчать про те, що Міністерство зі всією відповідальністю ставиться до ситуації. Сподіваємось, що проблемні питання будуть вирішенні в найкоротші строки.

Дмитро Алешко, партнер Юридичної компанії «Правовий Альянс»
Олександр Бондар, старший юрист Юридичної компанії «Правовий Альянс»

З початком 2017 року знову активно ведуться дискусії, в тому числі на рівні Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я, щодо доцільності здійснення закупівель лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації. В засобах масової інформації майже щотижня (а то і декілька раз на тиждень) з’являються різні за змістом та направленістю статті на цю тему. До читачів доносяться якісь нові дані із незрозумілих чи різних джерел, які часто не співпадають із офіційною позицією Міністерства охорони здоров’я України та міжнародних організацій.

На фоні такої ж потужної інформаційної критики та несприйняття відбувалося впровадження нового механізму закупівель. Закон України № 269-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення своєчасного доступу пацієнтів до необхідних лікарських засобів та медичних виробів шляхом здійснення державних закупівель із залученням спеціалізованих організацій, які здійснюють закупівлі» був прийнятий ще у березні 2015 року, а відповідні перші контракти із міжнародними спеціалізованими організаціями Міністерству охорони здоров’я України вдалося підписати лише в кінці 2015 року. Таким чином, фактично, закупівлі по програмі 2015 року здійснювалися лише в 2016 році.

На жаль, в 2016 році контракти з міжнародними спеціалізованими організаціями для забезпечення закупівель необхідних лікарських засобів і медичних виробів були також підписані лише восени. Звісно, така ситуація не може вважатися прийнятною та підлягає виправленню в рамках наступних закупівель.

Тому, в багатьох випадках критика механізму міжнародних закупівель є не безпідставною та може бути зрозумілою. Проте, важливо, щоб така критика носила конструктивний характер, а не була політично чи бізнес заангажованою, адже, мова йде про здоров’я людей.

При цьому дані, які доступні у відкритих джерелах, свідчать про те, що, попри існуючі недоліки, закупівлі лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації, як тимчасовий механізм, продемонстрували свою ефективність, з огляду на значну економію бюджетних коштів. Зокрема, згідно з даними на сайті БФ «Пацієнти України», після здійснення закупівель необхідних лікарських засобів та медичних виробів відповідно до бюджетної програми за попередній рік на рахунках міжнародних організацій залишалося приблизно 8 млн доларів США.

Звичайно, ми не беремося в рамках цієї статті стверджувати достовірність таких даних. На нашу думку, компетентно такими даними може оперувати лише Міністерство охорони здоров’я України та відповідні міжнародні організації. Однак погодьтесь, цифри вражаючі.

Відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 08.10.2015 р. № 787 та від 23.08.2016 р. № 557, якими затверджено переліки лікарських засобів та медичних виробів, які закуповуються на підставі угод (договорів) щодо закупівлі зі спеціалізованими організаціями за напрямками використання бюджетних коштів у відповідному році, Міністерство охорони здоров’я, за умови закупівлі необхідної кількості лікарських засобів та медичних виробів з урахуванням обсягу невикористаних коштів на рахунках спеціалізованих організацій, може збільшувати кількість одиниць товару в межах 100% від потреби.

Таким чином, така економія, фактично, значить, що пацієнти в Україні зможуть отримати додаткові ліки та медичні вироби.

Більше того, крім такої економії бюджетних коштів та можливості закупівлі більшої кількості товарів за виділені бюджетні кошти для українських пацієнтів, міжнародні закупівлі, завдяки використанню правил, механізмів і процедур міжнародних спеціалізованих організацій при проведенні тендерів, дозволили усунути ряд корупційних ризиків, на які неодноразово звертали увагу міжнародні громадські організації і навіть державні посадовці на різних рівнях. А це також одна із головних цілей цього механізму. Такі міжнародні механізми закупівель, як правило, застосовуються в тих країнах, де ще не сформована прозора та ефективна національна модель закупівель, не достатній рівень зрілості антикорупційних заходів тощо. Як не прикро це визнавати, однак саме до таких країн відноситься, наразі, Україна.

Попри зазначені успіхи, нажаль, необхідно також погодитись, що не всі цілі здійснення таких закупівель були досягнуті і без помилок та недоліків не обійшлось.

Зокрема, рядом проблем супроводжувалась ситуація щодо звільнення від ПДВ операцій з імпорту та поставки лікарських засобів та медичних виробів в рамках міжнародних закупівель. Як свідчить практика закупівель за попередній рік, положення Податкового кодексу України та релевантної постанови Кабінету Міністрів України № 1153 від 2 грудня 2015 року «Про затвердження Порядку ввезення, постачання і цільового використання лікарських засобів, медичних виробів, що звільняються від оподаткування податком на додану вартість» потребують доопрацювання з метою забезпечення їх взаємовідповідності та врегулювання складнощів, що склалися при їх практичному застосуванні.

Така недосконалість може бути також викликана великою кількістю та поспішністю, в якій приймалися відповідні нормативно-правові акти. Вищезазначена постанова Кабінету Міністрів України, що є одним із ключових документів, який дозволяє зменшити вартість відповідних лікарських засобів та медичних виробів, була прийнята 02.12.2015 р., тобто вже після підписання відповідних контрактів з міжнародними організаціями.

Крім того, необхідно налагодити механізми, які не дозволили б закупити неякісні товари, сформувати повністю нові підходи до формування номенклатури, а також налагодити механізми, які дозволили б максимально скоротити терміни поставки закуплених лікарських засобів і медичних виробів до лікувально-профілактичних установ.

Скорочення строків поставки товарів на території України може, на нашу думку, бути вирішено, зокрема, шляхом усунення монополії державних підприємств Міністерства охорони здоров’я на таку діяльність, оскільки приватні компанії можуть мати кращі технічні можливості для ефективного та оперативного постачання товарів.

Необхідно також звернути увагу, що ряд нормативно-правових актів, що приймалися з метою реалізації механізму міжнародних закупівель лікарських засобів та медичних виробів через спеціалізовані організації, містять посилання на Закон України «Про здійснення державних закупівель» № 1197-VII від 10.04.2014, який втратив чинність ще 01.08.2016. Аналогічні чи схожі положення містяться в новому Законі України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII від 25.12.2015. Однак попри втрату чинності Законом України «Про здійснення державних закупівель» відповідні зміни не були внесені в зазначені нормативно-правові акти.

Не внесення змін до зазначених актів становить значний ризик щодо реалізації механізму централізованих закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій.

Звичайно, є і деякі інші проблемні питання, які потребують вирішення.

Тож, на нашу думку, слід об’єктивно та практично підходити до ситуації, що склалася, та не вдаватися до крайнощів.

Якщо такий тимчасовий механізм міжнародних закупівель дозволяє усунути корупційні ризики, зекономити бюджетні кошти та, відповідно, забезпечити пацієнтів більшою кількістю необхідних лікарських засобів та медичних виробів, то, мабуть, доцільно зосередитись на терміновому вирішенні тих недоліків, які були виявлені при його практичному використані. А висловлювання в.о. Міністра охорони здоров’я в ЗМІ, що вже зараз здійснюється підготовка до вибору відповідних міжнародних організацій для здійснення закупівель за напрямками використання бюджетних коштів у 2017 році, свідчать про те, що Міністерство зі всією відповідальністю ставиться до ситуації. Сподіваємось, що проблемні питання будуть вирішенні в найкоротші строки.