Ідея про Смарагдову мережу: захист довкілля чи нові корупційні ризики?

26/ 04/ 2021

Наприкінці минулого року у парламенті було зареєстровано проєкт Закону «Про території Смарагдової мережі» №4461. Його основним завданням є розробка політик та заходів управління визначеними природоохоронними територіями з метою збереження окремих видів флори і фауни та природних оселищ. Незважаючи на те, що сам текст законопроєкту розробляли близько трьох років, загалом до нього була надана значна кількість зауважень з боку різних учасників, у тому числі, центральних органів виконавчої влади та бізнес-спільноти. Крім того, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) провело антикорупційну експертизу проєкту, за результатами якої було виявлено низку корупціогенних факторів. Автори законопроєкту проводили декілька зустрічей із зацікавленими сторонами, де обговорювали потенційні ризики, які містяться у редакції законопроєкту та шляхи їх вирішення. Вже 14 квітня Комітет ВРУ з питань екологічної політики та природокористування рекомендував Проєкт Закону до прийняття у першому читанні за основу із необхідністю доопрацювати деякі його положення до другого читання. Так, Європейська Бізнес Асоціація та НАЗК звертають увагу, що в поточній редакції законопроєкт містить ряд моментів, які можуть ускладнити реалізацію інвестиційних проєктів бізнесу, зокрема, через можливість неоднозначного трактування та застосування окремих його положень, та можуть стати підставою для виникнення потенційних корупційних ризиків. Так, мова йде про такі проблемні положення проєкту: Абсолютна заборона діяльності за відсутності обґрунтованих підстав для визначення її негативного впливу на території Смарагдової мережі. По-перше, це не відповідає положенням Директиви №92/43/ЄС, яка все ж надає можливість реалізації проєктів, що становлять суспільний інтерес. По-друге, зважаючи на те, що критерії для встановлення такого негативного впливу пропонується визначити у підзаконному акті (що було окремо ідентифіковано НАЗК як корупціогенний фактор), це підсилює наявні корупціогенні ризики, оскільки за таких умов отримання негативного висновку за результатами оцінки за критеріями, які визначаються не законом, фактично означатиме неможливість ведення подальшої діяльності та втрати інвестицій. З метою зниження таких ризиків експерти Комітету Асоціації та НАЗК наголошують на необхідності визначення критеріїв негативного впливу на території Смарагдової мережі безпосередньо у законопроєкті, а також ввести термін «суспільні потреби», відповідно до Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших обєктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» №1559-VI. Необхідність отримання від органу виконавчої влади рішення про відсутність необхідності здійснення оцінки впливу на території Смарагдової мережі (ОВТСМ) або рішення про відсутність негативного впливу на території Смарагдової мережі як дозволу на здійснення господарської діяльності на території Смарагдової мережі. По-перше, це може призвести до розбіжностей у застосуванні норм проєкту Закону. По-друге, така відсутність визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення може призвести до потенційного встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади і є очевидним корупціогенним фактором. Відтак, доцільно передбачити безпосередньо у Проєкті Закону чіткий перелік видів діяльності, щодо яких необхідно здійснювати ОВТСМ за прикладом Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» №2059-VIII, або критерії визначення відсутності негативного впливу на території Смарагдової мережі. Необхідність проведення ОВТСМ у процесі здійснення землеустрою, а також перед отриманням низки документів дозвільного характеру. По-перше, такий підхід не в повній мірі відповідає положенням Директиви 92/43/ЄЕС, згідно з якими аналіз впливу на території має проводитися щодо плану або проєкту, а не стосовно будь-яких проміжних дій, що можуть мати відношення до плану чи проєкту. По-друге, на практиці, це може призвести до необхідності проведення ОВТСМ кілька разів для реалізації одного проєкту. Особливу загрозу такий підхід становить для підприємств у сфері надрокористування, адже Проєкт Закону передбачає здійснення ОВТСМ перед отриманням спеціального дозволу на користування надрами, зокрема на геологічне вивчення та дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин. Таким чином, може бути заблокована діяльність компаній, які купили свої ліцензії через аукціони за сотні мільйонів гривень, що в свою чергу збільшує ризик для отримання неправомірної вигоди можновладцям. Відтак, вважаємо за необхідне внести зміни у ч. 2 ст. 11 Проєкту Закону. Відсутність чіткої відповіді на питання, чи необхідно проходити ОВТСМ підприємствам, які вже отримали всі дозвільні документи та пройшли процедуру оцінки впливу на довкілля (ОВД). Так, висновок з ОВД, який видається після здійснення процедури ОВД, дійсний протягом 5 років. Відтак, у бізнесу є перестороги, що ті висновки з ОВД, які були видані до прийняття Проєкту Закону, але діяльність за якими розпочалась після прийняття Проєкту Закону, можуть бути оскаржені у судовому порядку у зв’язку з відсутністю висновку з ОВТСМ. Вважаємо за необхідне відобразити у Проєкті Закону, що ОВТСМ не поширюватиметься на тих суб’єктів господарювання, які вже отримали всі необхідні дозвільні документи та пройшли процедуру ОВД на дату набрання чинності Проєктом Закону, як це було виписано у редакції проєкту Закону «Про території Смарагдової мережі», розробленого Міністерством екології та природних ресурсів України у 2019 році. Відсутність перехідного періоду для набрання чинності планів управління територіями Смарагдової мережі, які встановлюють перелік заборон та обмежень на певні види діяльності. Після визначення та внесення територій Смарагдової мережі до Національного реєстру, для такої території протягом 6 років розробляється план управління, що потенційно встановлюватиме заходи зі збереження біорізноманіття та перелік видів діяльності, які заборонені чи які обмежуються на території Смарагдової мережі. По-перше, це не відповідає Директиві 92/43/ЄЕС, де визначено перелік видів діяльності, які не можуть бути здійснені на таких територіях. По-друге, відшкодування збитків, які виникають внаслідок дії заборон чи обмежень діяльності на територіях Смарагдової мережі, відстрочене до моменту затвердження плану управління такою територією, може призвести до неочікуваних негативних наслідків для компаній. Отже, необхідно прямо передбачити вичерпний перелік обмежень та заборон на ведення господарської діяльності безпосередньо у Проєкті Закону, а по-друге, передбачити перехідний період для набрання чинності положеннями Проєкту Закону, що встановлюють такі обмеження для бізнесу. Представники Асоціації та НАЗК вважають, що проєкт Закону потребує суттєвого доопрацювання. Окремо підтверджуємо свою готовність повторно надати експертну підтримку з метою усунення корупціогенних факторів та прогалин, який створюють умови для тиску на бізнес. Більш оперативно про новини Асоціації можна дізнатися на нашому Telegram-каналі – EBAUkraine.

Незважаючи на те, що сам текст законопроєкту розробляли близько трьох років, загалом до нього була надана значна кількість зауважень з боку різних учасників, у тому числі, центральних органів виконавчої влади та бізнес-спільноти. Крім того, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) провело антикорупційну експертизу проєкту, за результатами якої було виявлено низку корупціогенних факторів. Автори законопроєкту проводили декілька зустрічей із зацікавленими сторонами, де обговорювали потенційні ризики, які містяться у редакції законопроєкту та шляхи їх вирішення.

Вже 14 квітня Комітет ВРУ з питань екологічної політики та природокористування рекомендував Проєкт Закону до прийняття у першому читанні за основу із необхідністю доопрацювати деякі його положення до другого читання.

Так, Європейська Бізнес Асоціація та НАЗК звертають увагу, що в поточній редакції законопроєкт містить ряд моментів, які можуть ускладнити реалізацію інвестиційних проєктів бізнесу, зокрема, через можливість неоднозначного трактування та застосування окремих його положень, та можуть стати підставою для виникнення потенційних корупційних ризиків. Так, мова йде про такі проблемні положення проєкту:

Абсолютна заборона діяльності за відсутності обґрунтованих підстав для визначення її негативного впливу на території Смарагдової мережі. По-перше, це не відповідає положенням Директиви №92/43/ЄС, яка все ж надає можливість реалізації проєктів, що становлять суспільний інтерес. По-друге, зважаючи на те, що критерії для встановлення такого негативного впливу пропонується визначити у підзаконному акті (що було окремо ідентифіковано НАЗК як корупціогенний фактор), це підсилює наявні корупціогенні ризики, оскільки за таких умов отримання негативного висновку за результатами оцінки за критеріями, які визначаються не законом, фактично означатиме неможливість ведення подальшої діяльності та втрати інвестицій. З метою зниження таких ризиків експерти Комітету Асоціації та НАЗК наголошують на необхідності визначення критеріїв негативного впливу на території Смарагдової мережі безпосередньо у законопроєкті, а також ввести термін «суспільні потреби», відповідно до Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» №1559-VI.
Необхідність отримання від органу виконавчої влади рішення про відсутність необхідності здійснення оцінки впливу на території Смарагдової мережі (ОВТСМ) або рішення про відсутність негативного впливу на території Смарагдової мережі як дозволу на здійснення господарської діяльності на території Смарагдової мережі. По-перше, це може призвести до розбіжностей у застосуванні норм проєкту Закону. По-друге, така відсутність визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення може призвести до потенційного встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади і є очевидним корупціогенним фактором. Відтак, доцільно передбачити безпосередньо у Проєкті Закону чіткий перелік видів діяльності, щодо яких необхідно здійснювати ОВТСМ за прикладом Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» №2059-VIII, або критерії визначення відсутності негативного впливу на території Смарагдової мережі.
Необхідність проведення ОВТСМ у процесі здійснення землеустрою, а також перед отриманням низки документів дозвільного характеру. По-перше, такий підхід не в повній мірі відповідає положенням Директиви 92/43/ЄЕС, згідно з якими аналіз впливу на території має проводитися щодо плану або проєкту, а не стосовно будь-яких проміжних дій, що можуть мати відношення до плану чи проєкту. По-друге, на практиці, це може призвести до необхідності проведення ОВТСМ кілька разів для реалізації одного проєкту. Особливу загрозу такий підхід становить для підприємств у сфері надрокористування, адже Проєкт Закону передбачає здійснення ОВТСМ перед отриманням спеціального дозволу на користування надрами, зокрема на геологічне вивчення та дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин. Таким чином, може бути заблокована діяльність компаній, які купили свої ліцензії через аукціони за сотні мільйонів гривень, що в свою чергу збільшує ризик для отримання неправомірної вигоди можновладцям. Відтак, вважаємо за необхідне внести зміни у ч. 2 ст. 11 Проєкту Закону.
Відсутність чіткої відповіді на питання, чи необхідно проходити ОВТСМ підприємствам, які вже отримали всі дозвільні документи та пройшли процедуру оцінки впливу на довкілля (ОВД). Так, висновок з ОВД, який видається після здійснення процедури ОВД, дійсний протягом 5 років. Відтак, у бізнесу є перестороги, що ті висновки з ОВД, які були видані до прийняття Проєкту Закону, але діяльність за якими розпочалась після прийняття Проєкту Закону, можуть бути оскаржені у судовому порядку у зв’язку з відсутністю висновку з ОВТСМ. Вважаємо за необхідне відобразити у Проєкті Закону, що ОВТСМ не поширюватиметься на тих суб’єктів господарювання, які вже отримали всі необхідні дозвільні документи та пройшли процедуру ОВД на дату набрання чинності Проєктом Закону, як це було виписано у редакції проєкту Закону «Про території Смарагдової мережі», розробленого Міністерством екології та природних ресурсів України у 2019 році.
Відсутність перехідного періоду для набрання чинності планів управління територіями Смарагдової мережі, які встановлюють перелік заборон та обмежень на певні види діяльності. Після визначення та внесення територій Смарагдової мережі до Національного реєстру, для такої території протягом 6 років розробляється план управління, що потенційно встановлюватиме заходи зі збереження біорізноманіття та перелік видів діяльності, які заборонені чи які обмежуються на території Смарагдової мережі. По-перше, це не відповідає Директиві 92/43/ЄЕС, де визначено перелік видів діяльності, які не можуть бути здійснені на таких територіях. По-друге, відшкодування збитків, які виникають внаслідок дії заборон чи обмежень діяльності на територіях Смарагдової мережі, відстрочене до моменту затвердження плану управління такою територією, може призвести до неочікуваних негативних наслідків для компаній. Отже, необхідно прямо передбачити вичерпний перелік обмежень та заборон на ведення господарської діяльності безпосередньо у Проєкті Закону, а по-друге, передбачити перехідний період для набрання чинності положеннями Проєкту Закону, що встановлюють такі обмеження для бізнесу.

Представники Асоціації та НАЗК вважають, що проєкт Закону потребує суттєвого доопрацювання. Окремо підтверджуємо свою готовність повторно надати експертну підтримку з метою усунення корупціогенних факторів та прогалин, який створюють умови для тиску на бізнес.

Більш оперативно про новини Асоціації можна дізнатися на нашому Telegram-каналі – EBAUkraine.